Аннотация: Предмет. Ключевой проблемой региональных бюджетов субъектов Российской Федерации является обеспечение их сбалансированности и, как следствие, необходимость оптимизации расходов консолидированных бюджетов регионов. Подготовка программ оптимизации расходов субъекта Российской Федерации требует детального анализа текущей ситуации в субъекте и разработки мероприятий по оптимизации расходов, в том числе в части государственного и муниципального управления. При подготовке программ оптимизации расходов многие субъекты допускают типичные ошибки, а также не оценивают финансовый эффект от реализации данных оптимизационных мероприятий.

Цели. Оценка разработанных Программ оптимизации расходов бюджета субъектов Российской Федерации в части государственного и муниципального управления. Разработка перечня мероприятий по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление субъектов Российской Федерации с учетом обобщения мероприятий в действующих Программах оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации на 2017-2019 годы.

Методология. Для достижения поставленных целей необходимо определить общие для всех субъектов Российской Федерации мероприятия по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление, а также направления совершенствования Программ оптимизации расходов региональных бюджетов по данному направлению. В статье используются общенаучные методы анализа, а также метод сравнительного анализа норм и положений законодательства в разрезе разработанных и утвержденных Программ оптимизации расходов бюджета субъектов Российской Федерации на 2017-2019 гг.

Annotation: Subject. Key issue of Russian Federation regional budgets is provision of their balance; hence, the necessity of consolidated regional budgets cost optimization. Profound analysis of the current regional situation and a system of cost optimization measures, including regional and municipal management areas, are required to develop programs aimed at cost optimization of the Russian Federation constituent entity. In the process of developing the cost optimization programs, many regional governments make typical mistakes, and fail to estimate financial effects caused by optimization measures.

Objectives. Evaluation of developed cost optimization Programs in Russian Federation constituent entities in the field of regional and municipal management. Development of measures index aimed at cost optimization in the part of regional and municipal management of Russian Federation constituent entities, including generalization of existing measures, listed in current Russian Federation constituent entity Programs for cost optimization 2017-2019.

Methodology. To reach set objectives, it is necessary to define common for all Russian Federation constituent entities measures, aimed at cost optimization in the field of regional and municipal management, and aspects of Programs for cost regional budgets optimization improvement in this area. General scientific analysis methods is used in the article, as well as comparative analysis method of norms and statutory provisions from a prospective of developed and approved Russian Federation constituent entity Programs for cost optimization 2017-2019.

Введение

Вопросы оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации относятся к приоритетным направлениям экономической и бюджетной политики государства. Особую значимость эти вопросы принимают в условиях замедления роста экономики и снижения поступлений доходов в бюджеты всех уровней, когда ключевой проблемой для всех уровней бюджетной системы становится обеспечение сбалансированности и устойчивости системы региональных и муниципальных финансов. Необходимость достижения социально-экономических показателей, определенных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596-606, обуславливает адекватный и ответственный подход к оптимизации расходов региональных бюджетов.

Министерством финансов Российской Федерации для тех субъектов Российской Федерации, которые получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в качестве условия предоставления дотации устанавливает требование о разработке и утверждении высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации Программы оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации на 2017-2019 гг., включающей мероприятия по оптимизации расходов на содержание бюджетной сети и расходов на государственное управление, а также численности работников бюджетной сферы в соответствии с планами мероприятий ("дорожными картами") по повышению эффективности и качества услуг в отраслях социальной сферы, в том числе установление запрета на увеличение численности государственных служащих, содействие установлению муниципальными образованиями запрета на увеличение численности муниципальных служащих. Многие субъекты Российской Федерации разработали и предоставили детализированную программу оптимизации расходов с применением программных подходов (Республика Карелия, Республика Коми, Удмуртская Республика, Псковская область и т.д.). В этих программах присутствует описательная часть с анализом текущей ситуации, оценкой бюджетного эффекта от реализации мероприятий, представлены способы и механизмы реализации. Основные замечания по программам оптимизации расходов субъектов Российской Федерации касались, как правило, наличия анализа текущей ситуации, оценки финансового (бюджетного) эффекта и достаточности представленных мероприятий.

Материалы и методы

Повышение эффективности осуществления расходов в области государственного и муниципального управления является одним из ключевых направлений при оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов. Необходимыми шагами при подготовке мероприятий по данному направлению должен быть анализ текущей ситуации. Многие субъекты Российской Федерации, столкнувшиеся с сокращением доходной части бюджета, на протяжении ряда лет реализуют собственные программы оптимизации расходов. Без описания достигнутых результатов по этим мероприятиям и описания текущей ситуации (текущих проблем) невозможно оценить достаточность предлагаемых к реализации мероприятий.

К мероприятиям по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление можно отнести следующие мероприятия.

1. Устранение избыточных и дублирующих функций органов государственного (местного) управления, включая реорганизацию (где это необходимо) системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ).

Реорганизация системы исполнительных органов государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации может осуществляться несколькими способами. Первым способом является выявление и устранение дублирующих функций органов государственного (местного) управления с сокращением соответствующих штатных единиц. Как правило в положениях об органах государственной власти могут находится дублирующие функции. В этом случае такой анализ позволит выявить лишние штатные единицы, которые могут быть сокращены без ущерба для выполняемого функционала.

Другим способом, является укрупнение территориальных подразделений органов власти путем создания территориальных управлений по нескольким муниципальным образованиям.

К мероприятиям по реорганизации системы исполнительных органов государственной власти, также относится укрупнение органов власти путем слияния нескольких органов исполнительной власти, выполняющих схожие функции. Например, возможно объединение органов, выполняющих функции по предоставлению социально значимых государственных услуг населению в сферах занятости, социальной защиты населения и регулирования рынка труда; или объединение органов, выполняющих функции по реализации государственной политики в сферах туризма и молодежной политики.

Укрупнение органов власти путем присоединения небольших по численности структур к органам, выполняющим функции по реализации государственной политики в смежных сферах, также может служить способом оптимизировать расходов на государственное управление.

Необходимо отметить, что регионы должны оказывать содействие укрупнению муниципальных образований на поселенческом уровне с целью оптимизации численности законодательных и исполнительных органов власти.

2. Оптимизация расходов на текущее содержание органов власти, в том числе на основе сокращения численности государственных и муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации.

1) В целях оптимизации расходов в секторе государственного управления необходимо установить запрет на увеличение численности государственных гражданских служащих субъекта РФ и численности работников государственных казенных учреждений. Такая мера должна быть зафиксирована в составе закона о бюджете субъекта РФ, а также в самой программе.

2) В программе должны быть определены целевые показатели по сокращению численности государственных гражданских служащих, с указанием ожидаемого финансового эффекта от оптимизации численности.

3) Также необходимы мероприятия по переводу должностей государственной гражданской службы в штатные единицы государственных учреждений, в том числе путем передачи исполнения отдельных функций от исполнительных органов государственной власти подведомственным государственным казенным учреждениям.

4) Возможна разработка мероприятий по переводу штатных единиц, связанных с исполнением обеспечивающих функций исполнительных органов государственной власти, в категорию «обеспечивающие специалисты», не относящиеся к должностям государственной гражданской службы. В том числе функции в сфере информационно-коммуникационных технологий, по ведению бюджетного учета, делопроизводству, кадровые службы, техническое обеспечение.

5) Еще одним из направлений сокращения расходов на содержание органов государственной власти является сокращение дополнительных выплат государственным гражданским служащим.

3. Централизация отдельных функций исполнительных органов государственной (муниципальной) власти путем их передачи для централизованного исполнения отдельному органу или учреждению.

Данная мера позволяет обеспечить сокращение численности персонала, осуществляющего исполнение функций, а также сократить расходы на дополнительное финансовое обеспечение государственных гражданских служащих (если функция передается для осуществления от органа власти учреждению). Кроме того, централизация функций ведет за собой централизацию закупок для обеспечения выполнения указанных функций, что позволяет обеспечить экономию за счет укрупнения закупок и качественной проработки закупочной документации.

1) Централизация бюджетного учета в части полномочий получателей бюджетных средств и бухгалтерского учета органов исполнительной власти на базе государственного казенного учреждения, подведомственного финансовому органу. Также возможно создать централизованные бухгалтерии для органов власти с малой численностью сотрудников.

2) Дальнейшим шагом в развитии системы централизованного учета является переход на отраслевую централизованную бухгалтерию.

3) На местном уровне необходимо передать функции по бухгалтерскому и бюджетному учету из администраций поселений в администрации муниципальных районов (в казенные муниципальные учреждения).

4) Централизация бюджетного и бухгалтерского учета на основе принципов «Электронного бюджета» позволяет снизить трудозатраты, усилить контроль за поступлением и использованием средств, повысить оперативность получения необходимой информации при сокращении соответствующих затрат.

5) Еще одной возможностью централизации функций органов власти может стать централизация обеспечивающих функций в сфере информационных технологий и программно-технического обеспечения для нужд органов исполнительной власти. Это может осуществляться на базе специализированного органа исполнительной власти или казенного, или автономного учреждения, включая централизацию закупок в сфере информационно-коммуникационных технологий (оборудование, программное обеспечение и услуги связи), а также формирование единой службы технической поддержки для органов исполнительной власти.

6) Централизация функций по организации правовой деятельности органов исполнительной власти, а также по кадровому обеспечению органов исполнительной власти на базе специализированных региональных органов исполнительной власти.

7) Также возможна передача специализированным учреждениям иных непрофильных функций органов исполнительной власти.

В целом при централизации функций органов исполнительной власти субъектов РФ на базе специализированных органов власти или государственных учреждений представляется целесообразным предусмотреть меры контроля за эффективностью взаимодействия обеспечивающей организации с органами власти (в том числе путем введения контрольных показателей эффективности, таких как период обработки заявки, степень удовлетворенности качеством обеспечения и т.п.), чтобы не допустить снижения уровня и качества выполнения обеспечивающих функций в результате изменения структуры управления.

4. Дальнейшее развитие предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронной форме.

5. Отказ от принятия новых расходных обязательств субъекта РФ, включая создание новых государственных учреждений (за исключением случаев, когда государственное учреждение создается для обеспечения оптимизации расходов бюджета субъекта РФ).

6. Назначение доплат к пенсиям государственных гражданских служащих только для неработающих пенсионеров, оптимизация системы мер социальной поддержки в части установления ограничения размера доплаты к пенсии неработающим лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления региона

7. Оптимизация системы мер социальной поддержки области в части установления ограничения размера доплаты к пенсии неработающим лицам, замещавшим должности в органах государственной власти.

8. Повышение эффективности использования имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, в целях обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Представляется, что программа субъекта, в которой представлено менее 4 из перечисленных 8 направлений оптимизации расходов, не может быть признана качественно проработанной.

 

Результаты и обсуждение

Наличие мероприятий по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление в программе относится к числу обязательных требований. Однако степень проработки мероприятий в субъектах значительно различалась. По результатам сравнения программ, представляется возможным указать следующие критерии качества проработки мероприятий:

·        наличие финансового результата мероприятий в объеме, сопоставимом с общим объемом расходов по данному направлению (5-10%);

·        наличие проработанного перечня мероприятий по каждому направлению, с детализацией целевых показателей и ожидаемых результатов по каждому мероприятию;

·        отказ от формально-пропорционального сокращения расходов внутри направления, наличие структурных мероприятий (изменение структуры органов власти, выделение отдельных функций в специализированные казенные учреждения и т.п.), обеспечивающих существенный оптимизационный эффект.

В частности, можно отметить, что по опыту реализации оптимизационных мероприятий в субъектах Российской Федерации, централизация функций по обеспечению деятельности органов исполнительной власти, в случае последовательной и хорошо спланированной реализации, обеспечивает значительный оптимизационный эффект [21].

Отсутствие указанных мероприятий в программе субъекта Российской Федерации демонстрирует неумение органов исполнительной власти субъекта изучать и перенимать лучший опыт других субъектов Российской Федерации.

Представленные программы оптимизации расходов субъектов Российской Федерации, в части оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление, в большинстве случаев не имели описательной части с анализом текущей ситуации, что не позволяет провести оценку полноты предлагаемых к реализации мероприятий. Отсутствие полноты состава мероприятий не позволит достичь существенного результата по оптимизации бюджетных расходов.

Другой наиболее часто встречающейся ошибкой является отсутствие оценки бюджетного эффекта от предлагаемых мероприятий. Как правило, бюджетный эффект оценивают при сокращении численности служащих. Действительно, в этом случае расчет бюджетного эффекта достаточно прост. Тем не менее, при составлении оптимизационных мероприятий необходимо рассчитывать данный эффект по всем мероприятиям. 

Выводы

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации, за исключением Республики Коми, Республики Карелия и ряда других регионов, не представили детальное описание текущей ситуации в части оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление в регионе. В результате, выводы о достаточности мероприятий по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление не могут быть сформулированы. Многие субъекты Российской Федерации, при подготовке разделов по оптимизации расходов на государственное (муниципальное) управление ограничивались мероприятиями по сокращению численности государственных (муниципальных) служащих. При дальнейшей доработке программ оптимизации расходов необходимо учитывать имеющейся опыт регионов.

Библиографический список

1. Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления. М.: Издательство: Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (Москва), 2014.
2. Атанов Н.И., Янтранов А.Е. Повышение качества работы региональных институтов государственного управления в Сибирском федеральном округе. Вестник Забайкальского государственного университета. 2015. № 9 (124). С. 88-94.
3. Балашова Е.С. Проблемы управления муниципальными финансами. Международный научно-исследовательский журнал. 2016. № 4-1 (46). С. 8-9.
4. Бебякина М.А. Пути оптимизации расходов бюджета (на основе бюджета МО ГО Сыктывкар). Экономика и социум. 2017. № 6-1 (37). С. 264-273.
5. Борщевский Г.А. Применение количественных методов для исследования процессов реформирования государственной службы. Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 147-172.
6. Васюнина М.Л. Оптимизация бюджетных расходов и финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг. Финансы и кредит. 2016. № 6. С. 14-25.
7. Ерженин Р.В. Предмет, объект и субъект оценки эффективности в государственном управлении. Финансы и кредит. 2016. № 12. С. 10-23.
8. Зайцева М. О социально-экономической эффективности управления муниципальными финансами. Самоуправление. 2012. № 6-7. С. 40-42.
9. Ильина Л.Н., Жура С.Е., Пшенко О.Ю. Управление государственными расходами на федеральном и региональном уровнях. Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 13. С. 14-16.
10. Клименко А.В., Клищ Н.Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3 С. 90-109.
11. Кручинина Н.В. Оптимизация расходов на управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации в условиях реализации альтернативных сценариев социально-экономического развития. Менеджмент в России и за рубежом. 2016. № 5. С. 134-140.
12. Куприянова Н. И. Управление бюджетными расходами муниципальных образований. Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2011. № 3. С. 161-168.
13. Лытнева Н.А., Датий И.С. Методика анализа направлений оптимизации расходов муниципального бюджета. Фундаментальные исследования. 2017. № 7. С. 162-166.
14. Мильчаков М.В. Учет неэффективных расходов субъектов Российской Федерации при предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2014. № 4 (22). С. 81-93.
15. Осипов В.С. Проектно-функциональная структура управления для государственных органов. Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 219-230.
16. Первицкая Т.В. Теоретические аспекты управления расходами бюджетной системы в условиях повышения финансовой самостоятельности территорий. Вестник Астраханского государственного технического университета. 2017. № 3. С. 186-190.
17. Протопопов А.В. Механизмы оптимизации расходов бюджета Республики Саха (Якутия). Science Time. 2016. № 12 (36). С. 529-535.
18. Савельев И.И. Современное государственное и муниципальное управление: необходимость изменений в повышении эффективности бюджетных расходов. Материалы научно-практической конференции: Революция и современность. 2017. Издательство: Владимирский филиал ФГБОУ РАНХиГС при президенте Российской Федерации (г. Владимир).
19. Харитонова Г.Н. Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды в Север и рынок: формирование экономического порядка. 2016. № 2 (49). С. 62-71.
20. Чулков А.С. Особенности построения централизованных систем управления государственными и муниципальными финансами в субъектах Российской Федерации. Финансы и кредит. 2012. № 21 (501). С. 26-30.
21. Шавандина И.В., Шамин Е.А. Развитие организаций потребительской кооперации // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2015. № 4 (13). С. 67-73.
22. Шебураков И. Методики нормирования численности служащих. Государственная служба. 2015. № 2. С. 63-66.


References

1. Aleksandrov O.V., Dobroljubova E.I., Klochkova E.N., Juzhakov V.N. Optimizacija bjudzhetnyh rashodov v sfere gosudarstvennogo upravlenija. M.: Izdatel'stvo: Moskovskij gosudarstvennyj universitet jekonomiki, statistiki i informatiki (Moskva), 2014.
2. Atanov N.I., Jantranov A.E. Povyshenie kachestva raboty regional'nyh institutov gosudarstvennogo upravlenija v Sibirskom federal'nom okruge. Vestnik Zabajkal'skogo gosudarstvennogo universiteta. 2015. No 9 (124). Pp. 88-94.
3. Balashova E.S. Problemy upravlenija municipal'nymi finansami. Mezhdunarodnyj nauchno-issledovatel'skij zhurnal. 2016. No 4-1 (46). Pp. 8-9.
4. Bebjakina M.A. Puti optimizacii rashodov bjudzheta (na osnove bjudzheta MO GO Syktyvkar). Jekonomika i socium. 2017. No 6-1 (37). Pp. 264-273.
5. Borshhevskij G.A. Primenenie kolichestvennyh metodov dlja issledovanija processov reformirovanija gosudarstvennoj sluzhby. Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. 2015. No 2. Pp. 147-172.
6. Vasjunina M.L. Optimizacija bjudzhetnyh rashodov i finansovoe obespechenie gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug. Finansy i kredit. 2016. No 6. Pp. 14-25.
7. Erzhenin R.V. Predmet, ob#ekt i sub#ekt ocenki jeffektivnosti v gosudarstvennom upravlenii. Finansy i kredit. 2016. No 12. Pp. 10-23.
8. Zajceva M. O social'no-jekonomicheskoj jeffektivnosti upravlenija municipal'nymi finansami. Samoupravlenie. 2012. No 6-7. Pp. 40-42.
9. Il'ina L.N., Zhura S.E., Pshenko O.Ju. Upravlenie gosudarstvennymi rashodami na federal'nom i regional'nom urovnjah. Regional'naja jekonomika: teorija i praktika. 2009. No 13. Pp. 14-16.
10. Klimenko A.V., Klishh N.N. Mozhno li sjekonomit' na bjurokratii? Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. 2013. No 3 Pp. 90-109.
11. Kruchinina N.V. Optimizacija rashodov na upravlenie prirodoohrannoj dejatel'nost'ju v Rossijskoj Federacii v uslovijah realizacii al'ternativnyh scenariev social'no-jekonomicheskogo razvitija. Menedzhment v Rossii i za rubezhom. 2016. No 5. Pp. 134-140.
12. Kuprijanova N. I. Upravlenie bjudzhetnymi rashodami municipal'nyh obrazovanij. Nauchno-issledovatel'skij finansovyj institut. Finansovyj zhurnal. 2011. No 3. Pp. 161-168.
13. Lytneva N.A., Datij I.S. Metodika analiza napravlenij optimizacii rashodov municipal'nogo bjudzheta. Fundamental'nye issledovanija. 2017. No 7. Pp. 162-166.
14. Mil'chakov M.V. Uchet nejeffektivnyh rashodov sub#ektov Rossijskoj Federacii pri predostavlenii mezhbjudzhetnyh transfertov iz federal'nogo bjudzheta. Nauchno-issledovatel'skij finansovyj institut. Finansovyj zhurnal. 2014. No 4 (22). Pp. 81-93.
15. Osipov V.S. Proektno-funkcional'naja struktura upravlenija dlja gosudarstvennyh organov. Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. 2016. No 3. Pp. 219-230.
16. Pervickaja T.V. Teoreticheskie aspekty upravlenija rashodami bjudzhetnoj sistemy v uslovijah povyshenija finansovoj samostojatel'nosti territorij. Vestnik Astrahanskogo gosudarstvennogo tehnicheskogo universiteta. 2017. No 3. Pp. 186-190.
17. Protopopov A.V. Mehanizmy optimizacii rashodov bjudzheta Respubliki Saha (Jakutija). Science Time. 2016. No 12 (36). Pp. 529-535.
18. Savel'ev I.I. Sovremennoe gosudarstvennoe i municipal'noe upravlenie: neobhodimost' izmenenij v povyshenii jeffektivnosti bjudzhetnyh rashodov. Materialy nauchno-prakticheskoj konferencii: Revoljucija i sovremennost'. 2017. Izdatel'stvo: Vladimirskij filial FGBOU RANHiGS pri prezidente Rossijskoj Federacii (Vladimir).
19. Haritonova G.N. Optimizacija bjudzhetnyh rashodov na gosudarstvennoe upravlenie prirodopol'zovaniem i ohranoj okruzhajushhej sredy v Sever i rynok: formirovanie jekonomicheskogo porjadka. 2016. No 2 (49). Pp. 62-71.
20. Chulkov A.S. Osobennosti postroenija centralizovannyh sistem upravlenija gosudarstvennymi i municipal'nymi finansami v subektah Rossijskoj Federacii. Finansy i kredit. 2012. No 21 (501). Pp. 26-30.
21. Shavandina I.V., Shamin E.A. Razvitie organizacij potrebitel'skoj kooperacii. Azimut nauchnyh issledovanij: jekonomika i upravlenie. 2015. No 4 (13). P. 67-73.
22. Sheburakov I. Metodiki normirovanija chislennosti sluzhashhih. Gosudarstvennaja sluzhba. 2015. No 2. Pp. 63-66.

Tweet

Яндекс.ВиджетINNOV