На сегодняшний день в России как на федеральном, так и на региональном уровнях существует большое число мер социальной поддержки, но при этом пока отсутствует единая база данных получателей социальной помощи. В связи с чем для нас пока еще актуальна проблема разрозненности и отсутствия унификации информации о мерах социальной поддержки. Одной из ключевых задач, которую решает сегодня Правительство РФ, является систематизация данных о мерах социальной помощи и их получателях по всей России. В связи с этим в 2015 году началась работа по созданию Единой государственной информационной системы социального обеспечения (далее – ЕГИССО, система)[1]. Предполагается, что эта система будет содержать сведения обо всех мерах социального обеспечения, мерах социальной поддержки, гарантиях, выплатах, компенсациях, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, с детализированной информацией как по мерам, так и по получателям. Ведение ЕГИССО возложено на Пенсионный фонд Российской Федерации, поскольку он уже имеет опыт ведения различных информационных баз данных и располагает наиболее обширной информацией о предоставляемых мерах социальной защиты (поддержки) и их получателях, а также проверенным набором технологических и информационных инструментов для работы с базами данными[2].
Систематизация данных о мерах социальной защиты (поддержки) и их получателях по всей России позволит не только исключить дублирование и намеренные или непреднамеренные ошибки включения в социальные программы, но и оптимизировать предоставление мер социальной защиты (поддержки) путем усиления их адресности. Международный опыт показывает, что использование таких реестров существенно повышает эффективность управления системами социальной защиты населения [1-12].
Однако в этой статье мы хотим пойти немного дальше и обсудить вопрос не просто создания социального реестра получателей мер социальной защиты (поддержки). Мы хотим поразмышлять на предмет возможности создания в России так называемого «социального казначейства» - глобальной автоматизированной системы управления отраслью социальной защиты населения.
Материалом для проведенного в статье анализа послужил лучший зарубежный опыт по созданию социальных казначейств, а также опыт некоторых российских регионов, дальше других продвинувшихся по тупи создания интегрированных систем социальной информации, реализующих некоторые функции социального казначейства. Следует оговориться, что понятие «социальное казначейство» в настоящее время не определено. В рамках проведенного исследования нам не удалось найти где-либо данные об использовании именно этого понятия. Однако опыт Турции[3] [13,14] и Бельгии [15-16][4], который мы описывали в своей прошлой статье [17], свидетельствует о том, что фактически используемые в этих странах системы назначения и выплат пособий представляют собой «социальные казначейства», хотя данный термин применительно к интегрированным системам социальной информации ни в той, ни в другой стране не используется, а используется термин «социальный реестр».
Кроме того, опыт создания такой информационной системы имеется и в практике российских регионов[18]. Так, в Волгоградской области с 2006 года действует автоматизированная информационная система «Социальный реестр населения Волгоградской области» которая представляет собой не просто реестр получателей всех мер социальной поддержки, а автоматизированную систему управления сферой социальной защиты населения региона и позволяет автоматизировать процесс предоставления мер социальной поддержки и оказания государственных услуг, а также межведомственное взаимодействие, взаимодействие структурных подразделений Комитета социальной защиты населения Волгоградской области и его подведомственных учреждений.
Анализ зарубежного и российского опыта натолкнул нас на идею создания в России социального казначейства, которое по нашему мнению должно представлять собой центр сбора, обработки и анализа данных о социальном положении, размерах доходов, составе семьи, получаемых пособиях и услугах, а также другой информации об участниках системы социальной поддержки населения, который будет осуществлять (сопровождать) весь процесс назначения и предоставления (выплаты) мер социальной поддержки, а также обеспечивать эффективный контроль на всех стадиях этого процесса.
Базой для функционирования социального казначейства является информационная система, содержащая в том числе реестр получателей мер социальной поддержки. Мы намеренно не описываем здесь требований к социальному реестру, во-первых, потому что они уже были описаны нами достаточно подробно на примере зарубежных стран ранее [17], а во-вторых, потому, что здесь мы целенаправленно сосредоточимся на концепции социального казначейства – системе управления государственными расходами на социальную поддержку населения.
Ключевым вопросом создания социального казначейства является вопрос централизации или децентрализации его функционирования. Если отталкиваться от того, что в ближайшее время в России начнет функционировать ЕГИССО, то в части концентрации (централизации) информации будем условно считать вопрос решенным.
Плюсы централизации реестра получателей социальной помощи (предположительно в ЕГИССО):
– в системе по каждому получателю будут аккумулироваться сведения как по страховым, так и по не страховым выплатам и льготам, предоставляемым из всех уровней бюджетной системы и внебюджетных фондов;
– централизованная система позволит (должна в перспективе позволить) дополнять сведения о полученных мерах социальной поддержки сведениями о полученных социальных услугах, в том числе, в сфере образования и здравоохранения. То есть система должна обеспечить межотраслевую интеграцию (чего сейчас нет в опыте Волгограда), которая позволит определить полный объем поддержки, предоставляемой государством конкретной семье, а также, например, даст возможность применять критерий нуждаемости [18-20] не только при назначении социальных выплат, но и при предоставлении отдельных видов социальных услуг.
Главное, чтобы информация из этой системы была доступна не только ее создателям или администраторам, но и органам социальной защиты субъектов Российской Федерации – непосредственным участникам процесса назначения и предоставления мер социальной поддержки, чтобы при назначении мер социальной поддержки, в том числе, с проверкой нуждаемости они имели доступ к надежной, полной и актуальной информации по каждому заявителю/получателю и его семье (домохозяйству). Программное обеспечение и система кодирования должны позволять соотносить данные по физическим лицам с данными по домохозяйству, членами которого они являются. В противном случае создание такой системы не будет иметь смысла и практического применения, не будет достигать той цели, для которой обычно создаются такие интегрированные информационные системы
Конечно, как показывает опыт Волгограда, такая система может быть и должна быть создана в каждом регионе (и для этого не требуется постоянных существенных вложений). Однако минус регионализации социального реестра заключается в том, что он не будет содержать полной информации по всем выплатам и льготам. В него могут быть включены только те трансферты и услуги, которые финансируются из регионального бюджета и при этом администрируются оператором реестра, и те, которые финансируются из федерального бюджета, но оператором этих трансфертов является регион (например, выплаты пострадавшим от радиации и пр.). Данных о страховых выплатах и прямых трансфертах (услугах) из федерального бюджета в региональном социальном реестре не будет. В связи с этим, создание ЕГИССО представляется крайне важным и обнадеживающим проектом.
Что касается непосредственно функционирования социального казначейства, то в случае принятия решения о централизации, представляется, что ПФР является наиболее подходящей организацией, во-первых, потому что он выступает оператором ЕГИССО и других информационных систем, во-вторых, потому что помимо пенсий, он осуществляет назначение многих других социальных выплат населению, в-третьих, имеет разветвленную территориальную сеть и устоявшиеся тесные контакты как с региональными органами власти, так и с населением. Кроме того, отметим, что ПФР занимает достаточно высокое положение в иерархии государственных структур, что позволит ему обеспечивать эффективное управление и координацию действий между всеми участниками интегрированной информационной системы. При этом следует обеспечить четкое распределение функций и обязанностей всех участников системы и баланс их интересов. Однако отметим, что обеспечить одному органу эффективный бесперебойный процесс назначения и осуществления выплат практически 70% населения в условиях масштабов нашей страны, представляется крайне затруднительной задачей. При этом в условиях одного региона, как показывает волгоградский опыт, эта задача решаема.
Нам представляется, что решение о централизации или децентрализации не является принципиальным с точки зрения функций социального казначейства: и в том, и в другом случае они должны быть одинаковы. Ключевыми функциями социального казначейства должны стать следующие:
1. Осуществление координационно-управленческих функций, связанных с информационным взаимодействием ЕГИССО и систем социальной информации в регионах, в том числе:
– формирование и обеспечение соблюдения единых стандартов формирования, хранения и обеспечения безопасности данных, а также стандартов обмена данными;
– заключение соглашений о соблюдении этих стандартов со всеми участниками информационного процесса;
– контроль своевременного обновления данных в системе (в идеале, данные должны обновляться (реплицироваться) ежедневно, как это представлено в опыте Волгограда [18]);
– обеспечение соблюдения унифицированных требований к предоставлению и получению информации при заключении контрактов (соглашений) с каждым получателем социальной помощи (социальных услуг), чьи данные заносятся в систему. Контракт (соглашение) должен определять, в том числе, права гражданина на доступ к информации в системе, а также право социального казначейства на получение персональных данных гражданина в том числе от других участников информационной системы, в частности, у ФНС (из создаваемой ею национальной информационной системы).
2. Организация и осуществление процесса выплат:
– организация и осуществление выплат по различным мерам социальной поддержки (планирование бюджетных расходов, прогнозирование потребности в бюджетных средствах, формирование заявок и выплатных документов, выплатных реестров, автоматизированное направление выплатных документов в кредитные организации и в адрес Почты России, назначение, приостановка и закрытие выплат и т.п.);
– организация системы эффективного контроля и аудита социальных выплат из бюджетов всех уровней и обеспечение его регулярного проведения.
3. Контроль за процессом назначения мер социальной поддержки на местах:
– разработка единых требований к порядку предоставления государственных услуг по назначению мер социальной поддержки;
– контроль правильности и законности назначения мер социальной поддержки по единым для всех пользователей процедурам и требованиям;
– контроль правильности ввода информации и идентификации граждан;
– проведение системного аудита работы специалистов на местах в информационной системе.
– ведение электронного архива личных дел получателей мер.
4. Формирование стандартов предоставления статистической и аналитической информации и предоставление отчетности.
5. Осуществление координационно-управленческих функций, связанных с внутриведомственным и межведомственным электронным взаимодействием. Перечень организаций, с которыми социальное казначейство должно осуществлять электронное межведомственное взаимодействие: Пенсионный фонд России, ФНС, органы управления социальной защиты населения, органы управления в сфере труда и занятости, другие органы исполнительной власти, предоставляющие меры социальной поддержки, службой жилищных субсидий, организациями ЖКХ, органами ЗАГС, Гостехнадзором, Рострудом, Росреестром, почтовыми отделениями, кредитными организациями, бюро МСЭ.
Описываемая концепция исходит из предположения, что социальное казначейство позволит обеспечить информационное сопровождение процессов в существующей на сегодняшний день системе социальной защиты России, и при этом реализация концепции не потребует реформирования ни действующего разграничения полномочий между уровнями государственного (муниципального) управления, ни существующей архитектуры мер социальной защиты. Представляется, что в результате реализации предлагаемой концепции социального казначейства необходимость оптимизации системы мер социальной поддержки, в том числе ликвидации дублирующих мер и более широкого применения принципа нуждаемости, а также внесения изменений в действующее разграничение полномочий в области социальной защиты между федеральным центром и регионами, станет очевидной, и соответствующие реформы станут естественным следующим шагом на пути модернизации системы социальной защиты в России.
В настоящей концепции мы исходим из сегодняшней ситуации, когда получатели мер социальной поддержки, установленные федеральным законодательством, разделены на категории, часть из которых отнесена к компетенции Российской Федерации, часть – к компетенции субъектов Российской Федерации. В частности, социальная поддержка малоимущих граждан, которая предъявляет особые требования к информационному обеспечению процессов выявления малоимущих и отслеживания их статуса, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации вправе дополнительно вводить собственные категории, получающие социальную поддержку за счет региональных бюджетов.
Таким образом, для выполнения регионами возложенных на них функций по социальной защите населения социальные реестры, такие как представленный нами волгоградский опыт, должны быть созданы и поддерживаться в актуальном состоянии в каждом регионе (помимо доступа в ЕГИССО).
Мы уже говорили, что помимо сведений из федерального социального реестра (ЕГИССО) регионам для выполнения возложенных на них функций по социальной защите населения необходимо иметь доступ к данным тех федеральных ведомств, которые располагают информацией об имущественном положении домохозяйств. Действующая концепция ЕГИССО не предполагает интеграцию баз данных этих ведомств с социальным реестром – во всяком случае, прямых указаний на это в имеющихся материалах по ЕГИССО мы не нашли. Учитывая тот факт, что оператором ЕГИССО будет Пенсионный фонд, отсутствие интереса к информации об имущественном положении домохозяйств-получателей трудно объяснить, поскольку во многих регионах именно Пенсионный фонд отвечает за выплату социальной надбавки к пенсии, которая призвана довести суммарный объем пенсионных выплат получателей до прожиточного минимума пенсионера. Соответственно, Пенсионный фонд должен быть заинтересован в том, чтобы иметь полную картину получаемых пенсионером социальных выплат, трудовых доходов, доходов как члена домохозяйства и располагаемого домохозяйством имущества. В регионах же напротив, органы управления социальной защитой прекрасно понимают всю важность такого взаимодействия и во многих регионах оно уже активно осуществляется (за исключением ФНС), поэтому при создании региональных реестров и социального казначейства в этом направлении не должно возникнуть каких-либо проблем. Задача будет состоять только в обеспечении полноценного использования системы межведомственного электронного взаимодействия.
Анализ зарубежного опыта и лучшего опыта российских регионов показывает, что успех проекта ЕГИССО с точки зрения модернизации действующей в России системы социальной защиты населения и реализация концепции социального казначейства будут во многом зависеть от того, насколько эффективно удастся организовать обмен информацией между федеральными ведомствами, участвующими в предоставлении социальной поддержки определенным категориям населения, уровнями государственного управления (федеральным, региональным) и федеральными ведомствами –держателями информации, имеющей значение для оценки материального положения домохозяйств.
Приняв решение о создании Единой государственной информационной системы социального обеспечения, Россия вступает на путь, по которому уже идут многие страны, как развивающиеся, так и развитые, а также, как оказалось, и некоторые регионы. Учет опыта – как положительного, так и отрицательного может помочь избежать дорогостоящих ошибок и значительно повысить шансы России на создание эффективной интегрированной системы социальной информации. Создание социального казначейства в России – это дело будущего, среднесрочной перспективы, но уже сегодня ясно (и зарубежный опыт, и опыт российских регионов это подтверждают), что включение в интегрированную информационную систему функций, связанных с автоматизацией выплат, позволит существенно повысить эффективность функционирования всей системы социальной защиты.
[1] Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости». rg.ru/2015/12/31/kriterii-dok.html
[2] Федеральный реестр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, Федеральный реестр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, общегосударственная база данных «Ветераны» и др.
[3] Интегрированная информационная система социальной помощи в Турции (ISAS) которая была создана в 2009 г. по инициативе Министерства семьи и социальной политики Турции (MoFSP), Директората социальной помощи Турции (SADG) и Исследовательского совета Турции по науке и технологиям.
[4] Объединенная информационная система социального сектора Бельгии была создана в начале 1990-х годов, когда так же, как и в других странах появилась необходимость повысить эффективность системы сбора, обработки и анализа данных о социальном статусе получателей программ социальной помощи.
архив: 2013 2012 2011 1999-2011 новости ИТ гость портала 2013 тема недели 2013 поздравления